【裁判要旨】
食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。如果在食品标签上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分，应标示所强调配料、成分的添加量或含量，未标示的，属于违反《食品安全法》的行为，生产经营者依法应承担行政违法责任。
【案情】
自2011年9月1日起，原告奥康公司以每瓶107.8175元的单价购进净含量5升的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油(以下简称调和油)290瓶，尔后以每瓶120元的价格销售给千家惠超市。至2012年2月29日，上述290瓶调和油均已售完，原告获得销售收入34800元，净利润2836.9元。2012年2月21日，被告某市(县级市，下同)工商局行政执法人员在千家惠超市检查时，发现原告供应给千家惠超市用于经营的上述调和油未标示橄榄油的添加量。2012年2月27日，被告某市工商局予以立案调查，并于2012年5月9日向原告奥康公司送达了《行政处罚听证告知书》。原告在法定期限内未提出陈述和申辩，也未要求举行听证。2012年5月15日被告向原告送达了[2012]第00298号《行政处罚决定书》，以原告经营标签不符合《食品安全法》规定的食品，其行为违反《食品安全法》第四十二条第一款第(九)项的规定为由，根据《行政处罚法》第二十三条、第二十七条，《食品安全法》第四条第三款、第八十六条第(二)项的规定，作出责令改正、没收违法所得2836.9元和罚款57163.1元，合计罚没款60000元的行政处罚。原告不服，经行政复议维持后，原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，原告经营销售的调和油名称为“橄榄原香食用调和油”，其标签上有放大的“橄榄”二字，配有橄榄图形，标签侧面标示“配料：菜籽油、大豆油、橄榄油、玉米油、葵花籽油、亚麻籽油、花生油、红花籽油。食品添加剂：抗氧化剂(TBHQ)”等内容。吊牌上有文字描述：“金龙鱼橄榄原香食用调和油，添加了来自意大利的100%特级初榨橄榄油，洋溢着淡淡的橄榄果清香。除富含多种维生素、单不饱和脂肪酸等健康物质外，其橄榄原生精华含有多本酚等天然抗氧化成分，满足自然健康的高品质生活追求。”
原告奥康公司诉称：原告经营的调和油标签上的“橄榄原香”是对产品物理属性的客观描述，并非对某种配料的特别强调，不需要标明含量或者添加量，且橄榄油是和其他配料如菜籽油、大豆油相同的普通食用油配料，并无特殊功效或价值，不是“有价值、有特性的配料”;处理有关产品是否符合标准的争议，以检验机构的检验数据为准，被告在没有任何正式检测报告的情况下即对原告作出行政处罚决定，程序错误;被告处罚原告的法律依据是《食品安全法》关于违反食品安全标准的责任，GB7718-2004《预包装食品标签通则》(以下简称GB7718-2004《通则》)是国家强制标准，不是食品安全国家标准，被告在处罚决定书中引用《食品安全法》处罚原告系适用法律错误。原告请求法院依法撤销被告对其作出的行政处罚决定书。
被告某市工商局辩称：原告经营销售的调和油以文字、图形等多种方式特别强调添加了橄榄油，但未标示出橄榄油的添加量;原告销售的调和油的标签标注情况并非技术判断问题，故无须通过技术检验予以认定，亦无须以有资质的检验机构的检验数据为准，可通过人的视觉予以判断;GB7718-2004《通则》作为食品强制性标准，在《食品安全法》生效后，即视为食品安全标准，直至被最新版本GB7718-2011《预包装食品标签通则》(以下简称GB7718-2011《通则》)代替;对原告作出的行政处罚合法适当，在被告对此案的调查过程中，原告主动配合并停止经营调和油，考虑到原告是初次经营标签标示不全的食用调和油，被告对原告予以减轻处罚。被告请求法院维持被告对原告作出的行政处罚。
【审判】
某市(县级市，下同)人民法院一审认为，原告经营销售的调和油属于预包装食品，其标签属于预包装食品标签。GB7718-2004《通则》规定：“预包装食品标签的所有内容，不得以虚假、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品;也不得利用字号大小或色差误导消费者。”“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量。”本案中，从原告经营销售的调和油的外包装来看，其标签上以图形、字体、文字说明等方式突出了“橄榄”二字，强调了该食用调和油添加了橄榄油的配料，且在吊牌(食品标签的组成部分)上有“添加了来自意大利的 100%特级初榨橄榄油”等文字叙述，易造成消费者在购买此种食用调和油时的误解。同时，橄榄油的市场价格或营养作用均高于一般的大豆油、菜籽油等，如在食用调和油中添加了橄榄油，可以认定橄榄油是“有价值、有特性的配料。”故原告销售的调和油，属于特别强调添加某种有价值、有特性配料(橄榄油)的情形，应当标示橄榄油的添加量。
《食品安全法》第六十条第三款规定，县级以上工商行政管理等部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合规定的食品检验机构进行。据此，被告在具体执法过程中可以根据需要对食品进行检验，而并非在所有情况下都要对食品进行检验，被告的处罚程序合法。
《食品安全法》第二十条第(四)项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。第二十二条规定，本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。全国人大法工委2010年3月19日在《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》中指出，在食品安全国家标准未公布以前，对生产经营不符合现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准的食品违法行为进行查处，适用《食品安全法》的有关规定。GB7718-2004《通则》于2005年10月1日实施，《食品安全法》于2009年6月1日实施，新版的GB7718-2011《通则》于2012年4月20日实施。本案原告违法行为发生在2011年9月至2012年2月，GB7718-2004《通则》属于当时的食品安全国家标准之一。因此，被告适用GB7718-2004《通则》对原告作出行政处罚，并无不当。
某市人民法院法院依照《食品安全法》第四十二条第一款第(九)项、第八十六条第(二)项和《行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决：维持被告某市工商局作出的[2012]第00298号《行政处罚决定书》。
原告奥康公司不服一审判决，向某市中级人民法院提起上诉。
上诉人奥康公司称：被上诉人某市工商局作出的行政处罚适用法律错误。GB7718-2004《通则》不是《食品安全法》规定的国务院卫生行政部门制定的食品安全国家标准，故依法不应适用于本案;原审法院对“有价值、有特性”的配料认定错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
被上诉人某市工商局辩称：上诉人奥康公司销售标签不符《食品安全法》规定的食品，事实客观存在;被上诉人适用《食品安全法》及GB7718-2004《通则》对上诉人进行处罚适用法律正确，处罚程序合法，幅度适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
某市中级人民法院经审理后认为，如何认定“特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料”，应从表达语境、相对比较、公众理解的角度综合分析判断。本案中，从上诉人奥康公司销售的调和油外包装来看，其标签上以图形、字体、文字说明等方式突出了“橄榄”二字，显而易见向消费者强调该产品添加了橄榄油的配料，该做法本身实际上就是强调了“橄榄”在该产品中的价值和特性;被上诉人东台工商局处罚上诉人奥康公司的主要违法事实是针对食品标签标示违法行为，而非产品本身质量是否符合相关标准，故上诉人奥康公司提出被上诉人在没有任何检测报告的情况下即作出行政处罚程序违法的理由于法相悖;《食品安全法》第二十条第(四)项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。因此，与食品安全、营养有关的标签内容和具体要求是食品安全标准之一。GB7718-2004《通则》和GB7718-2011《通则》是国家有关部门先后发布实施的食品安全国家标准，两者是前后替代关系，也是食品标签系列国家标准之一。GB7718-2011《通则》是由国务院卫生行政部门制定，且明确是食品安全国家标准，对2012年4月20日后发生的涉及与食品安全、营养有关的标签应适用GB7718-2011《通则》是毫无疑义的。但本案上诉人奥康公司的违法行为发生于2011年9月至2012年2月，被上诉人某市工商局适用违法行为发生时合法有效的法律规范(标准)，即GB7718-2004《通则》并无不当。遂依照《行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
食品标签显示食品的组成成分、食品的特征和性能，它是消费者获知信息的主要途径之一，其所标示的内容也是消费者判断是否购买该食品的重要参考依据。因此，标签内容的真实、准确与否，直接关系消费者的权益和身体健康。人民法院如何正确判定食品标签内容的合法性，这是司法实践中应当解决的问题。笔者认为，本案一、二审法院的判决依法维护了消费者的合法权益，因而是正确的，
本案的争议焦点主要是：原告销售的调和油标签上是否特别强调了有价值、有特性的配料，该标签应否标示橄榄油的添加量;被告在作出处罚决定前是否需要对涉案标签进行技术检验;处罚决定适用法律是否正确。
一、在食品标签上特别强调添加有价值、有特性配料中“特别强调”及“有价值、有特性”之理解
2005年10月1日开始实施的GB7718-2004《通则》规定，预包装食品是经预先定量包装，或装入(灌入)容器中，向消费者直接提供的食品。食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。因此，原告经营销售的调和油作为灌入容器中的投入超市供消费者选购的食品，属于预包装食品，其标签属于预包装食品标签。
食品标签主要显示食品的组成成分、食品的特征和性能，它是食品生产企业向社会明示产品信息、向消费者传递产品信息的载体，也是消费者获知产品信息的有效途径。可以说，食品标签是企业对消费者和社会的承诺。因此，标签内容的真实、准确与否直接关系消费者的权益和身体健康。通常情况下，食品标签往往通过汉字词语、图形等方式向消费者表明内容，当一段语句中以图形、字体、文字说明等方式重点突出强调某一词语时，多数社会公众进入脑海印象深刻的往往是这一段语句中最显著突出的词语。
GB7718-2004《通则》规定：“预包装食品标签的所有内容，不得以虚假、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品;也不得利用字号大小或色差误导消费者。”“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量。”这里所指的“特别强调”，是特别着重或着重提出，一般意义上，通过名称、色差、字体不同、字号大小、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一主体等均可理解为对某事物的强调。“有价值、有特性的配料”是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料。通常理解，此种配料的市场价格或营养成分应高于其他配料。本案中，原告奥康公司认为“橄榄原香”是对产品物理属性的客观描述，并非对某种配料的特别强调，但从原告经营销售的调和油外包装来看，其标签上以图形、字体、文字说明等方式突出了“橄榄”二字，强调了该食用调和油添加了橄榄油的配料，且在吊牌(食品标签的组成部分)上有“添加了来自意大利的 100%特级初榨橄榄油”等文字叙述，其传递的信息易让消费者产生宣扬橄榄油价值取向的误解，也会造成消费者在购买此种食用调和油时的认知错误。同时，“有价值、有特性”是建立在一般认知基础上的常识性判断，在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值”或“有特性”其中一点就应当进行定量标示。一般来说，“橄榄”是一个具有特定意义的词语，与“菜籽”“大豆”等词语所表达的内涵均存在明显差异，可供食用的“橄榄油”也是用初熟或成熟的油橄榄鲜果通过物理冷压榨工艺提取的天然果油汁，其市场价格或营养价值均高于一般的大豆油、菜籽油等，原因就在于其极佳的天然保健功效、美容功效和理想的烹调用途。因此，如在食用调和油中添加了橄榄油，可以认定橄榄油是“有价值、有特性的配料”，与“菜籽油”“大豆油”之间不能混淆，更不能相互替代。
综上，本案原告经营销售的调和油“特别强调”添加了橄榄油这一“有价值、有特性”的配料，应当标示橄榄油的添加量，原告未标示，违反了前引GB7718-2004《通则》的相关规定。被告某市工商局对原告的违法行为作出行政处罚，事实清楚，定性准确。
二、行政处罚决定适用规范性依据是否正确之审查判断
被诉具体行政行为规范性依据是否合法正确，这是人民法院在审理第一审和第二审行政案件时均需注意的问题。在第一审中，人民法院应通过开庭和合议的方式，审查判断被诉具体行政行为所适用的法条。在第二审中，应通过开庭或书面审理的方式，判断一审判决认定被诉具体行政行为适用法条的事实是否正确。本案被告在一审开庭时举出了被诉行政处罚决定所适用的法条的证据，二审在开庭审理时，对双方当事人特别是被告在一审程序中提供的证据进行质证，合议庭认证，并在此基础上得出一审判决认定被诉行政处罚所适用法条的事实是正确的结论。因此，本案被告作出的行政处罚适用的规范依据是正确的。
《食品安全法》第二十条第(四)项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。第二十二条规定，本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。全国人大法工委2010年3月19日在《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》中指出，在食品安全国家标准未公布以前，应执行现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。对生产经营不符合这些标准的食品等违法行为进行查处，适用《食品安全法》的有关规定;《食品安全法》未作规定的，适用其他有关法律的规定。
GB7718-2004《通则》由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布，由于该国家标准于2004年5月9日发布，而《食品安全法》于2009年2月28日发布，因此，在食品安全国家标准GB7718-2011《通则》实施前，GB7718-2004《通则》应当属于食品安全国家标准。
通常情况下，对违法行为作出行政处罚时应当适用违法行为发生时合法有效的法律规范(标准)。《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”可见，在新旧法律相冲突或者旧法未对相关问题作出规定时，如果适用新的法律规定(标准)，必须满足两个条件：一是新法律规定(标准)对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好的保护，二是必须存在有关新法律适用的特别规定。虽然GB7718-2011《通则》在内容上较GB7718-2004《通则》完善，但GB7718-2004《通则》作为食品安全国家标准，该标准于2005年10月1日已经实施。本案被告查处原告经营销售未标示橄榄油添加量的调和油的违法行为发生时间是在2011年9月至2012年2月，此时，于2012年4月20日开始实施的GB7718-2011《通则》尚未实施。所以，无论是根据“法不溯及既往”原则，还是根据适用违法行为发生时合法有效的法律规范(标准)的原则，都应当适用GB7718-2004《通则》。因此，被告适用GB7718-2004《通则》对原告作出行政处罚并无不当。
三、食品标签未标示配料的添加量未经检验是否合法之认定
根据《食品安全法》第六十条第三款的规定，县级以上工商行政管理等部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合规定的食品检验机构进行。本案原、被告双方的主要争议焦点之一是被告某市工商局对涉案的调和油标签上强调添加橄榄油配料未标示橄榄油的添加量是否应当委托相关检验机构进行检验。
笔者认为，对食品是否合符安全标准委托食品检验机构进行检验不是必经程序，应当根据具体情况加以判断。本案被告处罚原告奥康公司的主要违法事实是针对食品标签标示的违法行为，而非产品本身质量是否符合相关标准。原告销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油标签上强调添加橄榄油配料而未标示添加量，可通过正常的视觉和认知加以判断，因而无需委托检验机构进行检验。被告未委托检验，并不违法。
作者:刘德生 丁惠
